Regulaciones en España del derecho de asociación

Esta noche, después del fútbol (qué drama) y el bocata (qué bueno), toca volver a los orígenes: nuestras asociaciones y cómo se han regulado en España desde el siglo XIX.

Empezando por la primera de nuestras constituciones, la de Cádiz de 1812, no se hace ninguna referencia explícita a este derecho. El artículo 4º sólo establece que la nación está obligada a conservar y proteger por leyes sabias y justas la libertad civil, la propiedad y los demás derechos legítimos de todos los individuos que la componen.

La constitución de 1845 no hace mención, ni implícita ni explícita, a tal derecho. En la de 1869 sí se hace esta mención, en términos de no privación. Articulo 17: tampoco podrá ser privado ningún español: [...] Del derecho de asociarse para todos los fines de la vida humana que no sean contrarios a la moral pública. El artículo 19 especifica las causas de disolución: A toda asociación cuyos individuos delinquieren por los medios que la misma les proporcione, podrá imponérsele la pena de disolución. La Autoridad gubernativa podrá suspender la asociación que delinca, sometiendo incontinenti a los reos al Juez competente. Toda asociación cuyo objeto o cuyos medios comprometan la seguridad del Estado, podrá ser disuelta por una ley. Es decir, la potestad sobre la suspensión o disolución de asociaciones recae completamente sobre una autoridad gubernativa.

La constitución (no promulgada) de la I República (1873) suponía un gran salto en la regulación de las asociaciones, o mejor dicho, en su no regulación. El artículo 19º establecía: tampoco podrá ser privado ningún español: [...] Del derecho de reunirse y asociarse pacíficamente para todos los fines de la vida humana que no sean contrarios a la moral pública. La redacción es prácticamente idéntica a la de 1869, pero el cambio sustancial viene al respecto de la disolución: artículo 25º: nadie impedirá, suspenderá ni disolverá ninguna asociación, cuyos estatutos sean conocidos oficialmente, y cuyos individuos no contraigan obligaciones clandestinas. Este artículo habla por primera vez de la existencia de unos estatutos y que estos sean públicos. Por otra parte niega a toda autoridad la posibilidad de suspender o disolver ninguna asociación pública, y sólo deja esa posibilidad para el caso de las sociedades secretas.

En la constitución (sí promulgada) de 1876 las referencias son muy simples: artículo 13º: todo español tiene derecho: [...] de asociarse para los fines de la vida humana. El artículo 14 articula una cierta protección de este derecho, entre otros: [Las Leyes] Determinarán asimismo la responsabilidad civil y penal a que han de quedar sujetos, según los casos, los Jueces, Autoridades y funcionarios de todas clases, que atenten a los derechos enumerados en este título. Este derecho de asociación fue regulado por una ley de asociaciones en 1887, que regulaba (de forma vaga) todo tipo de asociaciones, incluso mercantiles (como cámaras de comercio o cooperativas) o sindicales.

La constitución de la II República (1931) hace ya una mención especial al derecho de asociación, en su artículo 39º: Los españoles podrán asociarse o sindicarse libremente para los distintos fines de la vida humana, conforme a las leyes del Estado. Los Sindicatos y Asociaciones estarán obligados a inscribirse en el Registro público correspondiente, con arreglo a la ley. Es de destacar el hecho de que no distingue entre distintos tipos de asociaciones: los sindicatos son incluidos en el derecho de asociación en general (artículo 39ª), las confesiones religiosas son consideradas asociaciones sometidas a una ley especial (artículo 25º), así como las asociaciones profesionales (artículo 41º).

Durante el franquismo, en el Fuero de los Españoles vuelve a reconocerse este derecho, en el artículo 16º: Los españoles podrán reunirse y asociarse libremente para fines lícitos y de acuerdo con lo establecido por las leyes. Este artículo es desarrollado en la ley 191/1964, de Asociaciones. Esta ley incorpora interesantes novedades. Por una parte, desvincula de esta legislación a sindicatos, confesiones religiosas, asociaciones profesionales y todas aquellas que estén sujetas a una legislación especial. Por otro lado exige una resolución gubernativa para la inscripción (obligatoria) de la asociación. No deja de ser paradójico que una ley franquista hable por primera vez de adoptar acuerdos por el principio mayoritario (artículo 6º, punto 2). Por descontado, la ley preveía la suspensión gubernativa, la obligación de comunicar con 72 horas de anticipación las sesiones (asamblea general), así como permitir a las autoridades el acceso al local, libros y documentos.

Por fin, con la constitución de 1978 se regula de forma adecuada el derecho de asociación, en su artículo 22º:

1. Se reconoce el derecho de asociación.
2. Las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito son ilegales.
3. Las asociaciones constituidas al amparo de este artículo deberán inscribirse en un registro a los solos efectos de publicidad.
4. Las asociaciones sólo podrán ser disueltas o suspendidas en sus actividades en virtud de resolución judicial motivada.
5. Se prohíben las asociaciones secretas y las de carácter paramilitar.

Se legislan por separado las asociaciones llamémoslas de carácter general (es decir, no partidos, sindicatos, organizaciones empresariales ni empresas); se elimina (en teoría) la intervención gubernativa en las asociaciones; y la disolución sólo puede ser dictada por un juez. El punto 3 es particularmente interesante, ya que alude a la ley de 1964 para establecer que la asociación tiene existencia al margen de su inscripción en un registro. Por ejemplo, para solicitar el NIF en Hacienda sólo es necesaria el acta fundacional y unos estatutos, sin necesidad de que estos hayan sido validados por ningún registro. La inscripción en un registro público es una garantía para los terceros que vayan a tener relación con la asociación.

Como derecho fundamental que es, su regulación tenía que venir por el camino de una ley orgánica, la 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación (sólo 23 años después de la aprobación de la constitución).

En la exposición de motivos se hace una encendida defensa de este derecho y de su necesidad para el desarrollo de las sociedades democráticas:

Es innegable [...] la importancia que tienen las asociaciones para la conservación de la democracia. Las asociaciones permiten a los individuos reconocerse en sus convicciones, perseguir activamente sus ideales, cumplir tareas útiles, encontrar su puesto en la sociedad, hacerse oír, ejercer alguna influencia y provocar cambios. Al organizarse, los ciudadanos se dotan de medios más eficaces para hacer llegar su opinión sobre los diferentes problemas de la sociedad a quienes toman las decisiones políticas. Fortalecer las estructuras democráticas en la sociedad revierte en el fortalecimiento de todas las instituciones democráticas y contribuye a la preservación de la diversidad cultural.

La ley articula el ejercicio de este derecho y marca unas pautas mínimas de funcionamiento: acta fundacional y estatutos. De nuevo establece cierta obligatoriedad de inscripción, pero deja abierta la puerta a no hacerla. La ley es poco imaginativa al respecto de cómo deben funcionar las asociaciones: asamblea general y junta directiva. No contempla la posibilidad de una asociación de funcionamiento plenamente asambleario, aunque se puede dar un cierto rodeo para llegar a él (por ejemplo, estableciendo que cada miembro de la asociación es miembro a su vez de la junta directiva, que podriamos llamar asamblearia).

Asímismo se regulan los registros de asociaciones (autonómicos y nacional), según el ámbito de actuación de la asociación. Se establece claramente qué documentación debe encontrarse en el registro, a efectos de darle la publicidad aludida por la constitución.

El título VI es particularmente interesante, ya que establece las medidas de fomento de asociaciones por parte de las instituciones públicas. Sin embargo, este título también es muy representativo del concepto de estado-papá. No plantea ningún tipo de beneficios a la financiación privada de las asociaciones. Esto sólo es contemplado, y de forma imprecisa, en el caso de las asociaciones declaradas de utilidad pública: Disfrutar de las exenciones y beneficios fiscales que las leyes reconozcan a favor de las mismas, en los términos y condiciones previstos en la normativa vigente. Sin embargo, parece que este derecho se refiere a la asociación en sí, y no a sus fuentes de financiación.

En vista de todo esto, se puede concluir que la legislación española es considerablemente avanzada en materia de asociaciones. Entiende su necesidad para la vertebración de la sociedad civil, elimina la supervisión gubernativa y garantiza la tutela judicial, y la misma norma provee los mecanismos de funcionamiento básicos de cualquier asociación, dejando suficiente campo para modelos más originales. Donde tal vez flaquea es en el hecho de conceder a las instituciones públicas el papel fundamental del fomento del asociacionismo, principalmente en el tema de la subvención.